业内期盼已久的能源“十二五”规划面世、新能源局成立、四大能源通道成形……2013年,中国的能源领域亮点不断。

又到年终岁末,本期《中国能源报》对即将过去的一年间能源行业发生的重大新闻进行全面梳理,评出2013年中国能源行业十大新闻(以重要性排列),以期从能源经济的角度解读中国经济变化趋势,展望未来能源走向。

NO.1　全面深化改革决定 引发能源改革猜想 

11月12日,备受瞩目的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议正式落幕。会议通过了《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》提出经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和好地发挥政府作用;要完善产权保护制度,积极发展混合所有制经济,推动国有企业完善现代企业制度,支持非公有制经济健康发展;对自然垄断行业,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化,进一步破除各种形式的行政垄断等。

点评:在我国能源市场上,电力、石油、天然气价格一直没有完全放开,而这三个领域的能源价改是《决定》的重要内容之一。政府对能源价格的管制导致我国资源使用成本远低于国际市场的价格,过度的能源消费和低效率的重工业发展引发了全社会的环境问题。改革让资源价格更加市场化,必须把外部环境成本纳入其中,使投资落在生态效益好、能源效率高的项目上。也由于资源性产品价格牵扯着民众最切身的利益,如果把价格放开,由垄断企业定价,只会使它们更方便地利用市场支配地位获取更高的垄断利润。因此在推进能源价改的同时,必须确保兼顾民生,与垄断行业改革同步进行。未来,政府应在厘清自然垄断业务和竞争性业务的基础上,放开竞争性环节的价格,对网络型自然垄断环节定价。同时还要监管网络的成本、收益及是否向第三方安全开放。

事实上,《决定》为能源改革指明了方向和原则,但将一纸规定落到实处,还须明确制定出能源改革的时间表和路线图,以免陷入半吊子改革。须知雾霾可随大风去,疼痛焦虑已难消。

NO.2　新能源局成立 政监合一体制初步确立 

按照年初政府机构改革方案要求,原国家能源局、电监会整合组建新国家能源局。新能源局的职能为:拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策,研究提出能源体制改革建议,负责能源监督管理等。新能源局成立后,原电监会地方机构也作出相应调整。

点评:今年的热点莫过于国务院机构改革和职能转变,而重新组建国家能源局、不再保留电监会的改革,被业界普遍认为是可以提速能源市场化改革,提高国家能源局在行业的管理能力和执行能力。

这次重组国家能源局的一个亮点就是增加了能源监督管理职能,国家能源局如何监管成为业界最为关注的一个方面,业内普遍认为,能源领域不进行市场化改革,能源监管就形同虚设。

对于这次能源领域机构改革的效果不可能一蹴而就,能源行业管理和市场化改革是否就此跨上新的台阶也还有待观察。

NO.3　行政审批出现松动 能源领域简政放权 

今年,数次国务院常务会议共取消和下放221项行政审批事项,2004年颁布的《政府核准的投资项目目录》首修订。取消涉及能源领域的行政审批事项为:企业投资年产100万吨及以上新油田开发项目核准;企业投资年产20亿立方米以上新气田开发项目核准;电力用户向发电企业直接购电试点;电力市场份额核定;石油、天然气、煤层气对外合作合同审批。下放涉及能源领域的行政审批事项为:企业投资在非主要河流上建设的水电站项目核准;企业投资分布式燃气发电项目核准;企业投资燃煤背压热电项目核准;企业投资风电站项目核准;企业投资330千伏及以下电压等级的交流电网工程项目,列入国家规划的非跨境、跨省(区、市)500千伏电压等级的交流电网工程项目核准;企业投资国家规划矿区内新增年生产能力低于120万吨的煤矿开发项目核准;企业投资非跨境、跨省(区、市)的油气输送管道项目核准。国家能源局还将即电力业务许可证核发与供电营业区的设立、变更审批及供电营业许可证核发整合为一项行政许可,下放区域能源监管机构。

此外,环保部于12月下放包括分布式燃气发电、抽水蓄能电站等基础设施类和环境影响较小的项目。

点评:能源审批权下放说明政府在职能转变过程中迈出了积极步伐,进一步充分发挥市场配置资源的基础性作用,确立企业在投资活动中的主体地位,营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境。同时核准权下放至地方投资主管部门,需要政府在宏观调控方面制定长远的政策配套措施,避免地方无序建设,并要强调区域、行业的差异化;监管方式也应该从前置性审批,转变为事中和事后的过程监管。国家应在顶层设计和统一规划后再将项目核准权下放至地方政府投资主管部门,各能源主管部门应相互协调职责和权力,才能营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的能源市场环境,推动经济协调发展和社会全面进步。

NO.4　雾霾倒逼能源结构转型 煤改气加剧气源紧张 

9月12日,国务院正式发布了《大气污染防治行动计划》,简称为“大气十条”。计划将通过推进能源清洁利用,加快淘汰落后产能等手段,推动产业结构优化,逐步消除重污染天气。10月14日财政部发布消息,中央财政已于日前安排50亿元资金,全部用于京津冀及周边地区大气污染治理工作。11月1日,环保部紧急发布《关于做好2013年冬季大气污染防治工作的通知》,要求各地做好严控燃煤污染、加强机动车污染监管等工作,保障今冬大气污染防治工作有序开展。

点评:持续的雾霾已发出严厉的警示,决策层也意识到,能源结构转型刻不容缓。控制煤炭消费总量,大力开发利用风能、生物质能等新能源,提高天然气、水电、太阳能等清洁能源的消费比重。同时,与机动车尾气相关的油品质量问题也引起大的重视。

占我国能源消费总量比重大的煤炭一次次地被推到风口浪尖上,成为众矢之的。尤其是“国十条”发布之后,把任务分解到重点地区、重点单位,引起了全国各地减煤炭行动,加快推进集中供热、“煤改气”工程建设。

然而,由于部分地区“煤改气”改造过于集中,加剧了供需矛盾的显现。一些工业企业原本计划作“煤改气”环保改造,但由于气源紧张,只能暂时搁浅,给居民生活带来了严重的负面影响。

依靠调整能源结构治理雾霾的措施固然没错,但中国在相当长时期内仍无法改变煤炭在一次能源供应中的所占比重。为此,下大力气推进洁净煤技术,以大限度减少煤炭对环境的破坏才是根本之策。

NO.5　能源“十二五”规划发布 　总量控制引人注目 

1月1日,国务院正式发布了关于印发能源发展“十二五”规划的通知。根据对“十二五”时期经济社会发展趋势的总体判断,通知从能源消费总量与效率、能源生产与供应能力等方面发布了2015年能源发展的主要目标。《规划》提出,“十二五”期间,我国将对能源消费总量和强度实施“双控制”,具体控制目标将分解到地方;提出以高效、清洁作为结构调整方向;坚定市场化改革方向。

点评:“十二五”过半,能源规划才“千呼万唤始出来”。此次规划大的亮点莫过于提出对能源消费总量和强度实施“双控制”,具体控制目标将分解到地方,并把落实情况纳入各地考核。“双控制”将倒逼经济发展方式转型,但是,要求各个省份控制甚至减少能源消费数量,这相当于给地方经济增长上了“紧箍咒”。地方政府出于对经济发展的担忧,必然在能源总量控制目标的分配上与中央博弈。对于中央政府而言,制定目标本身不会存在太大问题,但中央如何分配地方目标?“双控”方案能否彻底执行?严格的奖惩机制会否出台?这些考验政府部门的魄力与行动落实能力。

NO.6　中缅天然气管道建成投产　四大能源战略通道成形 

10月20日,中缅天然气管道干线全线建成投产。

中缅油气管道起于缅甸西海岸的皎漂市, ,从云南瑞丽58号界碑进入我国境内,全长7676公里。其中原油管道设计年输量2200万吨,天然气管道年输天然气120亿立方米。按照计划,中缅原油管道将于明年达到投产要求。

已历时三年艰苦建设、总投资达到25.4亿美元的中缅油气管道由中、缅、韩、印多方出资合作,是我国继中亚油气管道、中俄原油管道、海上通道之后的第四大能源进口通道。

点评:中缅天然气管道干线的全线建成投产正式结束我国滇、黔、桂地区没有管道天然气的历史,同时也标志着我国油气管道横跨东西、纵贯南北、连同海内外的格局正式形成。

目前中国80%以上的石油进口要通过马六甲海峡。中缅油气管道被视为中国降低“马六甲海峡依赖”、保障能源运输安全的重要战略举措。中缅油气管道投产后,来自非洲和中东的石油以及产自缅甸近海的天然气将可通过这条管道直达云南境内。其中,中国到非洲的能源航程,比经过马六甲海峡运输,可以缩短1200公里。

然而,受复杂的国际政治经济局势和缅甸政治体制变化等因素影响,中缅油气管道进展至此已属不易,投产后实现其安全平稳运行将是下一个重要课题。

NO.7　页岩气量产喜获突破 依稀之中看到希望 

12月4日,国家能源局发布新闻称,我国页岩气勘探开发取得重大进展。

其中,中石化公司重庆涪陵国家级示范区页岩气井已开钻27口,完钻21口,已投入试采水平井10口,平均单井产量15万方/天,累计实现商品气量近7300万方。“十二五”末该示范区计划建成50亿方/年的产能,年产页岩气33亿方。

而中石油公司长宁—威远、昭通两个国家级示范区和富顺—永川对外合作区也完钻页岩气评价井39口,累计实现商品气量7000万方。勘探开发过程中发现,部分区块前景远超预期。

点评:到目前,我国页岩气开发还是“两桶油”为主,今年下半年以来,“两桶油”所取得的页岩气开发进展,似乎又让先前悲观的业界重燃希望。有政府部门权威人士直言,照目前进展看,到“十二五”末完成65亿方/年的页岩气产能建设问题不大,甚至还有可能超额完成,达到100亿方。

作为独立性资源矿种,我国页岩气的勘探开发正尝试向多种所有制资本打开大门。但是由于目前我国页岩气资源富集区块约有80%都掌握在“两桶油”手里,其他资本尝试“分羹”短期进展缓慢。然而一直以来,“两桶油”在页岩气开发上投入明显不足,即便取得所谓“重大”进展,业内对此亦存异议。

我国页岩气开发还处于初级阶段的孕育期,随着诸多理论性基础工作逐渐展开、政府管理措施逐渐到位、相关政策陆续出台,以及市场“决定”性真正发挥作用,届时,页岩气开发将从根基上搞活,具备大发展的条件。

NO.8　光伏大调整:海外受阻 内需回暖 分布式大起步 

3月,无锡市中院裁定尚德实施破产重整。7月,中欧双方就中国输欧光伏产品贸易争端达成价格承诺。同月,国务院办公厅下发《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》,提出把扩大国内市场等措施作为促进光伏产业健康发展的基本立足点。8月,发改委发布《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》,确定分布式光伏的电价补贴标准。11月,能源局发布《关于分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》,明确规定享受电量补贴政策的分布式光伏发电项目,由电网企业负责向项目单位按月转付国家补贴资金,按月结算余电上网电量电费。

点评: 2013年的光伏产业可谓苦尽甘来。上半年还在美欧“双反”和政策摇摆的夹缝中艰难生存,下半年便迎来了欧盟对华“双反”达成价格承诺、利好政策连出的大好形势。同时,光伏终端应用领域也迎来了由大规模光伏电站为主,向未来以分布式光伏项目为主的调整。

但是,这并不意味着光伏产业就此进入了暖春。首先,大规模光伏电站受《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》的影响,出现了全国范围的抢装潮,这些仓促建成的电站质量参差不齐,转换率、综合发电量等指标恐难达预期。其次,分布式光伏项目尚存在不确定性。此结论缘于分布式光伏发电系统的成本颇高,业主方对之兴趣不浓。而为了扭转不利局面,一些光伏企业便尝试采用“合同能源管理协议”,以先行垫付建设费用,再通过电费收缴,逐步回收成本的方式进行推广。然而,怎奈一纸协议根本无法有效约束业主方的违约行为。

尽管如此,管理层设定未来分布式光伏为主的目标,相对于地面电站资源的渐趋枯竭、电网建设的巨大投入,也绝非不切实际。

NO.9　电煤价格并轨di一年 煤电僵局坚冰渐消融 

1月1日,国家发展改革委正式发布了《关于解除发电用煤临时价格干预措施的通知》,解除对电煤的临时价格干预措施,电煤由供需双方自主协商定价。

点评:得益于宽松的煤炭供需市场,2013年的电煤价格并轨并未引发“电荒”、“煤荒”,亦或二者之间的“口水仗”。煤电双方都趋于理性,对彼此间的合作关系也更为珍视。煤电企业间自主价格的长期协议逐渐成为电煤供应的主要模式。相比于政府主导的重点合同,煤电企业间的长协更具灵活性和约束性,双方的权利义务也将更加明确。

要看到,由于国内经济形势的变化,电煤价格并轨给煤炭企业带来的挑战更胜从前。并轨之后,煤炭价格不但没有如之前多数企业所期待的有所上扬,反而跌跌不休。而这次政府真的撒了手,求也求不来“保底价”。煤炭企业把生杀大权交由市场,就要接受市场的游戏规则,要么主动自救转型发展,要么被动等待“大浪淘沙”。

更要看到,电煤价格并轨并不能从根本上解决煤电矛盾。煤电矛盾本质上是市场煤与计划电的矛盾,电价一直没有放开,才是煤电矛盾产生的根本原因。成本传导机制缺失使得电厂近十年来看煤价吃饭,煤炭市场供需关系宽松时,煤电双方尚能心平气和地谈判,可煤炭市场供需关系一旦紧张,不难想象电力的脸色会有多难看。

电煤价格并轨,打开了煤电产业链系统性改革上的重要一环,要使改革不再反复,还需稳步推进电力市场化改革。

NO.10　南网、蒙西电网规划初定 国网依旧无解 

9月,国家能源局发布《南方电网发展规划(2013—2020年)》,明确南网发展以直流为主的西电东送技术路线,到2020年,南网将逐步形成规模适中、结构清晰、相对独立的2个同步电网。11月7日,《蒙西电网2013-2020年发展规划》通过专家评审,一致认为蒙西主网架维持现有500千伏电压,2020年新建四条“网对网”500千伏通道和七条直流送电通道。与此同时,淮南—南京—上海1000千伏特高压交流输变电工程也得到专家肯定。该工程是华东特高压联网项目之一,另外两项——1000千伏淮南—浙北—上海特高压交流工程已于9月底投运,1000千伏浙北—福州特高压交流工程于今年4月开工。12月16日,雅安-武汉交流特高压评审进行评审,双方争议的焦点仍在于到2020年,四川是否有电可送。

点评:“十二五”已过三年,不少业内人士表示,“十二五”电网规划已失去意义。业内认为,国家层面的电网规划迟迟不能出台皆在特高压争议不休。国家能源局先出台南网规划,再确定内蒙古电网规划和目前争议较大的华东区域电网规划,进而形成全国“十三五”电网规划。电网规划亟待确定,网源不配套问题有待进一步解决。今年风电设备利用率逐步提高,全国跨区送电量逐步提高,和电网通道“打通”密不可分。从西南来看,“两渡工程”投运大大加强西南区域输电能力,但却未能按规划及时核准、开工西南水电基地的外送通道工程,未来西南弃水风险犹在。以前曾有官方表示跨区域特高压电网以直流为主是电网规划原则之一。业内人士认为,评估电网规划,不光要看概念,更要从实际出发。